Konsultasi Publik tentang Interkoneksi Berbasis Biaya : Mendorong Pertumbuhan Akses dan Efisiensi Industri Telekomunikasi


Interkoneksi sebagai ketersambungan antar jaringan telekomunikasi sangat berperan penting, hal ini disebabkan dalam iklim multi operator, hubungan antar pengguna tidak hanya sebatas internal satu jaringan (in-bound) akan tetapi hubungan sembarang atau any-to-any . Dalam hal ini seluruh jaringan yang ada dianggap sebagai suatu kesatuan yang membentuk jaringan nasional

Satu penyelenggara yang berinterkoneksi dengan penyelenggara lain tidak dapat mengontrol panggilan yang telah diserahkan kepada penyelenggara lain, sehingga sangat penting standard interkoneksi baik dari sisi ekonomis dan teknis dari jaringan telekomunikasi. Disisi lain sebagai pembangkit panggilan end-to-end, mereka harus memberikan jaminan kepada pengguna baik dari kualitas dan tarif, apalagi tarif pungutnya yang sangat tergantung dari biaya interkoneksinya.

Sisi ekonomis dan sisi teknis saling berkaitan erat, karena sisi teknis juga sebagai sebab akibat biaya ( cost driver) dalam perhitungan biaya interkoneksi, sementara dilain pihak sisi ekonomis juga menjadi dasar penentuan tingkat kualitas dalam penyediaan interkoneksi. Itulah sebabnya interkoneksi yang dihitung dari jaringan yang dibangun dengan konfigurasi yang efisien, akan mendorong penurunan biaya interkoneksi.

Dengan demikian penetapan biaya interkoneksi dapat dijadikan sebagai pendorong peningkatan efisiensi dalam penyediaan interkoneksi. Hal ini mengakibatkan apabila biaya interkoneksi ditetapkan over price (diatas harga yang sebenarnya), akan mendorong industri tidak efisien, sementara apabila biaya interkoneksi ditetapkan under price (dibawah biaya sebenarnya) tidak akan menarik minat investasi di jaringan telekomunikasi.

Untuk itu penetapan biaya interkoneksi harus tepat dalam menjaga keseimbangan industri yaitu menjaga pertumbuhan dan mendorong pertumbuhan efisiensi industri;

Mengapa revenue sharing tidak dapat dipertahankan?

Skema Revenue sharing dilakukan dengan membagi tariff pungut berdasarkan prosentase tertentu berdasarkan komponen jaringan yang terlibat dalam penyaluran panggilan interkoneksi, sudah tidak diterapkan oleh negara-negara yang telah membuka kompetisi. Hal ini disebabkan skema tersebut merupakan barrier-to-entry bagi penyelenggara baru yang menjadi competitor dari penyelenggara eksisting. Padahal pembukaan kompetisi atau kehadiran penyelenggara baru diharapkan memberikan diversifikasi layanan yang kompetitif baik dari segi harga dan kualitas.

Skema revenue sharing juga akan mengakibatkan pengguna yang menggunakan layanan interkoneksi akan dikenakan dua tariff pungut yang berbeda dari dua penyelenggara berbeda yang berinterkoneksi. Semisal pengguna yang melakukan panggilan interkoneksi dari PSTN ke STBS akan dikenakan tarif pungut PSTN ditambah tarif pungut STBS. Hal ini membuat para penyelenggara juga cenderung menjadikan interkoneksi sebagai sumber pendapatan utama, padahal secara prinsip panggilan interkoneksi terjadi dari pembangkitan panggilan oleh penyelenggara lain, dimana penyelenggara yang menyalurkan panggilan hanya menerima saja panggilan interkoneksi itu.

Kondisi ini juga secara langsung mempengaruhi perilaku pengguna untuk membatasi melakukan panggilan interkoneksi akibat tariff pungut panggilan interkoneksi yang tidak kompetitif dengan panggilan in-bound (panggilan sesame pengguna dalam satu penyelenggara),padahal dalam era multi-operator hubungan interkoneksi sesuatu yang tidak dapat dihindari oleh pengguna.

Pertanyaan mendasar adalah apakah skema revenue sharing tidak mencerminkan biaya interkoneksi yang sebenarnya, sebab skema revenue sharing yang dihitung berdasarkan tarif pungut juga ditetapkan atas dasar biaya. Jawabannya jelas tidak, sebab pendekatan perhitungan biaya interkoneksi dan tariff pungut jauh berbeda, hal ini disebabkan biaya interkoneksi didekati dengan pendekatan wholesale atau kulakan, sedangkan tariff pungut didekati dengan pendekatan retail atau eceran.

Implementasi skema revenue sharing yang besaran prosentase pembagiannya antara penyelenggara interkoneksi, mengakibatkan terjadinya transfer pricing atau pengalihan biaya layanan lainnya ke tariff layanan interkoneksi. Semisal untuk layanan interkoneksi satu penyelenggara menjualnya dengan harga yang lebih tinggi dari pada layanan non interkoneksi atau panggilan in-bound . Hal ini sebagai akibat penetapan besaran prosentase pada tahap awal mengakibatkan biaya interkoneksi di atas biaya sebenarnya pada saat ini, hal ini disebabkan perubahan harga akibat pertumbuhan volume panggilan dan pelanggan yang dicapai saat ini. Kondisi ini mendorong penyelenggara menggunakan regulasi ini untuk mendorong pertumbuhan panggilan in-bound-nya, tapi dilain pihak akan merugikan penyelenggara lain kompetitiornya yang sama-sama menyediakan layanan yang sama, semisal layanan teleponi dasar.

Mengapa cost based pilihannya?

Kebutuhan biaya interkoneksi yang dihitung berdasarkan biaya sebenarnya sangat mendesak dalam rangka mendorong pertumbuhan akses dari industri yang kompetitif dan mendorong pertumbuhan panggilan. Kebutuhan penempatan biaya pada porsinya dimaksudkan agar minat investasi di jaringan akses bertumbuh dan mendorong pertumbuhan panggilan khususnya panggilan jarak jauh.

Dengan biaya interkoneksi yang sebenarnya, akan mengetahui posisi besaran tariff pungut yang sebenarnya termasuk menghindari praktek subsidi silang yang terjadi selama ini. Sebaran layanan multimedia khususnya internet yang tidak merata, sebenarnya dapat di atasi dengan menempatkan biaya interkoneksi sesuai biaya, hal ini disebabkan interkoneksi akan menjadi factor utama dalam penentuan tariff pungut. Kondisi eksisting, beberapa penyelenggara tidak dapat menghubungkan jaringannya di daerah karena tidak kompetitifnya harga dari transit dan sirkit sewa. Tidak kompetitifnya harga transit dan sirkit sewa ini, tidak lain disebabkan skema revenue sharing pada biaya interkoneksi, yang menetapkan harga transit di atas biaya sebenarnya.

Pilihan yang tepat dalam menghitung besaran biaya interkoneksi adalah biaya interkoneksi berbasis biaya dengan medote perhitungan biaya yang mengadopsi model jaringan yang diefisienkan dari kondisi jaringan eksisting. Secara bertahap dalam implementasinya, model jaringan akan dievaluasi sesuai dengan perkembangan tingkat efisiensi yang dicapai, sampai diperoleh format jaringan yang ideal dari persfektif efisiensi. Berdasarkan model tersebut kemudian biaya interkoneksi akan dihitung berdasarkan sebab akibat biaya yang relevan dan bersifat incremental atas penyediaan layanan interkoneksi. Prinsip ini digunakan akibat model jaringan yang dibangun tidak sepenuhnya digunakan untuk menyediakan layanan interkoneksi akan tetapi juga layanan-layanan jasa lainnya, sehingga biaya interkoneksi benar-benar hanya dihitung dengan melibatkan biaya yang terkait.

Hasil perhitungan pada industri yang menerapkan subsidi silang pada tariff pungutnya akan berdampak pada pergeseran tariff pungut tersebut ke porsi yang sebenarnya. Hasil perhitungan Ditjen Postel dan para penyelenggara beserta konsultan indenpenden menunjukkan bahwa biaya terminasi atau biaya originasi pada jaringan local baik PSTN maupun STBS lebih tinggi dari biaya interkoneksi eksisting. Tentunya hal ini akan memberatkan para pengguna layanan yang berada pada jaringan akses khususnya pengguna layanan internet, akan tetapi kondisi ini diharapkan hanya terjadi pada tahap awal sebelum posisi dari jaringan yang ideal dan efisien diperoleh. Di samping itu pasar sendiri akan dinamis dan inovatif menyediakan layanan-layanan tersebut.

Pengaturan Interkoneksi Eksisting

Dalam kondisi kompetisi yang belum berjalan, skema revenue sharing tidak memberikan insentif bagi pengguna untuk menggunakan layanan telekomunikasi dalam kegiatannya. Pengguna tidak mempunyai alternative lain, meskipun ada penyelenggara lain yang layanannya dapat digunakan dengan jalur interkoneksi, hal ini disebabkan pengguna tidak dapat mendapatkan layanan dari penyelenggara tersebut pada biaya yang kompetitif. Hal ini sangat tidak mendorong pengembangan masyarakat informasi, dimana masyarakat dapat menggunakan infrastruktur telekomunikasi dengan harga yang kompetitif dalam transaksi informasi;

Pengaturan yang ada saat ini, dimana hanya mengatur prinsip umum dalam berinterkoneksi dan aturan skema revenue sharing dari penerapan biaya interkoneksi, tidak cocok untuk diimplementasikan pada industri yang mulai kompetitif dan tingkat pertumbuhan yang tinggi. Pertumbuhan yang tinggi tersebut sebenarnya bukan diransang oleh pasar, akan tetapi lebih kepada pola kebutuhan masyarakat yang dibatasi akan pertukaran informasi yang cepat. Akibatnya apabila pengaturan eksisting dipertahankan maka pertumbuhan tersebut sangat akan tergantung pada penyelenggara eksisting, bahkan dampaknya adalah pengguna yang memang membutuhkan layanan telekomunikasi dalam rangka pertukaran informasi akan mensubsidi penyelenggara atau penyelenggara akan memperoleh pendapatan yang tidak wajar dari pengguna untuk setiap panggilan interkoneksi yang dilakukannya.

Pertumbuhan investasi disektor telekomunikasi juga dapat dioptimalkan sekiranya ada kepastian dalam berinvestasi dan penyelenggara baru diberikan insentif untuk dapat berkompetisi dengan penyelenggara eksisting. Pengaturan eksisting tidak dapat memberikan jaminan tersebut.

Pengaturan Interkoneksi ke depan

Interkoneksi berbasis biaya hanyalah bagian dari pengaturan interkoneksi ke depan dalam industri yang kompetitif. Pengaturan interkoneksi harus seutuhnya untuk melindungi kepentingan pengguna, meningkatkan efisiensi industri dan menjamin kelanjutan investasi. Pengaturan interkoneksi ke depan juga dimaksudkan agar pasarlah yang benar-benar menentukan pertumbuhan akses layanan telekomunikasi;

Beberapa Negara Maju seperti Australia dan Amerika Serikat memang membuka kompetisinya pada saat pasar dan regulasinya sudah siap, bahkan pasarnya dapat dikatakan sudah pada mendekati titik jenuh. Meskipun demikian regulasinya yang dibangun tetap mendorong pertumbuhan costumer surplus yang menjadi rebutan para penyelenggara dalam berkompetisi. Pertumbuhan layanan selular pada Negara yang telah mengimplementasikan pengaturan biaya interkoneksi berbasis biaya juga cukup fantastis dalam hal jangka waktu pencapaian mendekati titik jenuh. Penetrasi yang sudah mendekati titik jenuh tersebut mengubah orientasi pengembangan industri atau pasar pada saat ini dari sekedar jasa teleponi dasar, sudah pada tahap jasa multimedia berbasis teknologi IP. Hal ini yang menjadi dasar pertimbangan salah satu upaya pengembangan masyarakat informasi adalah pengembangan regulasi infrastruktur termasuk regulasi interkoneksi.

Sebenarnya bentuk pengaturan interkoneksi apa yang dapat mendorong pengembangan industri dalam rangka mendorong pengembangan masyarakat informasi? Bila melihat pengalaman negara-negara lain, pada dasarnya pengaturan interkoneksi tersebut dilengkapi oleh perangkat regulasi bagi regulator yang bertujuan untuk memfasilitasi terjadinya interkoneksi dalam proses yang seefisien mungkin dan memberikan kerangka waktu yang pasti bagi setiap penyelenggara untuk sepakat dalam berinterkoneksi.

Hal ini disebabkan pada dasarnya interkoneksi adalah perikatan antara penyelenggara yang mempunyai kekuatan hukum, sehingga fungsi regulasi lebih kepada memberi kepastian terhadap pencapaian kesepakatan tersebut melalui aturan yang mendefenisikan proses-proses yang standard dalam mencapai kesepakatan interkoneksi. Proses-proses ini dibakukan dan menjadi acuan bagi seluruh penyelenggara dalam mencapai suatu kesepakatan interkoneksi. Tentunya proses dibangun dengan mempertimbangkan kepentingan pengguna dan kelanjutan investasi serta keseimbangan industri eksisting, disamping menerapkan prinsip kesetaraan bagi semua penyelenggara;

Perangkat regulasi pengaturan interkoneksi

Untuk dapat mengawasi dan memberikan keputusan pada setiap tahapan proses dalam mencapai suatu kesepakatan, regulator membutuhkan perangkat regulasi yang berfungsi sebagai alat monitoring dan penunjang pengambil keputusan. Perangkat regulasi ini sudah menjadi praktik yang lazim dalam regulasi interkoneksi, sebagaimana diterapkan oleh negara-negara yang telah membuka kompetisi pada sector telekomunikasi.

Standard akuntansi untuk keperluan perhitungan biaya interkoneksi adalah perangkat regulasi yang pertama. Pada dasarnya standard akuntansi ini akan menjadi acuan bagi setiap penyelenggara untuk menentukan sebab akibat biaya yang dapat dicatat dan disertakan dalam perhitungan biaya interkoneksi (posting) . Perangkat regulasi ini akan menetapkan ketentuan pengalokasian biaya secara manual melalui kerangka-kerangka biaya yang ditetapkan.

Dari ketentuan pada standard akuntansi, kemudian regulator membutuhkan format pelaporan yang disebut Regulatory Financial Return. Penyelenggara berdasarkan pencatatan biaya yang timbul (posting) yang telah dilakukan dalam menyediakan layanan interkoneksi, akan kembali mencatat ulang berdasarkan format dari pelaporan yang telah disesuaikan dengan model perhitungan biaya interkoneksi berbasis biaya, sebagai pelaporan kepada regulator (reporting) . Pertanyaan yang muncul adalah, sejauh mana regulator dapat memverifikasi pelaporan dari penyelenggara tersebut. Ada beberapa pendekatan yang dapat dilakukan yang semuanya tergantung kepada kemampuan regulator. Pendekatan yang paling mudah adalah Regulatory Financial Return pada tahap awal yang telah disusun berdasarkan permintaan data langsung kepada penyelenggara, dijadikan sebagai toleransi tertinggi terhadap besaran biaya yang dicatatkan, sedangkan besaran biaya dari benchmark secara best practice dijadikan sebagai toleransi terendah. Sejauh mana toleransi oleh regulator merupakan kebijakan yang harus transparan disampaikan oleh regulator. Pendekatan yang lebih sistematis adalah dengan pengujian kesesuaian secara sampling dengan pencatatan dilapangan (buku besar) , termasuk penggunaan standard akuntasi oleh penyelenggara.

Untuk membangun proses tawar menawar permintaan interkoneksi (negosiasi) antar penyelenggara, maka perlu basis dari tawar menawar tersebut. Untuk itu regulator perlu memfasilitasi proses tersebut dengan merumuskan Petunjuk Penyusunan Dokumen Penawaran Interkoneksi. Petunjuk ini menetapkan tata cara bagaimana menyusun penawaran biaya interkoneksi secara teknis, operasional dan ekonomis oleh penyelenggara eksisting. Pengaturan penawaran interkoneksi oleh satu penyelenggara khususnya penawaran interkoneksi oleh penyelenggara dominan, harus transparan kepada seluruh penyelengara. Hal ini dimaksudkan untuk menghindari praktek anti kompetisi oleh penyelenggara dominan dalam memperlakukan penyelenggara jaringan lainnya, seperti akses tidak setara (non-equal access) dan diskriminasi. Lebih jauh untuk lebih menjamin bahwa praktek anti kompetisi tidak terjadi dalam penawaran interkoneksi, maka penawaran interkoneksi oleh penyelenggara dominan harus mendapat persetujuan dari regulator.

Dengan adanya basis tawar menawar tersebut, maka pencari akses atau penyelenggara yang meminta layanan interkoneksi dapat menyusun permintaan interkoneksi yang tepat. Selanjutnya regulator harus menyusun aturan yang menetapkan proses-proses selanjutnya untuk mencapai kesepakatan, yaitu kerangka proses antrian permintaan interkoneksi, kerangka proses penolakan permintaan interkoneksi dan Tata Cara Penyelesaian Perselisihan Berinterkoneksi. Penyelesaian perselisihan interkoneksi dilakukan dengan memposisikan regulator sebagai mediator dan arbitrator, dimana pada tahap arbitrator, regulator dapat mengambil keputusan terhadap perselisihan yang timbul. Proses penyelesaian interkoneksi ini harus berbatas waktu, sehingga permintaan interkoneksi memiliki kepastian status dalam waktu yang ditentukan.

Proses interkoneksi tidak berhenti hanya disitu, interkoneksi harus terjadi pada level fisik setelah kesepakatan interkoneksi terjadi antar dua penyelenggara. Pada level interkoneksi secara fisik ini, masih dibutuhkan Aturan Pokok Akses Untuk Fasilitas Penting Berinterkoneksi. Aturan ini akan mengatur ketentuan penyediaan akses secara fisik dilapangan untuk berinterkoneksi, baik itu secara teknis, operasional dan ekonomis.

Kesiapan regulator dan industri

Untuk implementasi biaya interkoneksi tersebut dibutuhkan kesiapan secara kelembagaan oleh regulator dan perilaku usaha oleh penyelenggara telekomunikasi. Secara kelembagaan regulator harus diberi wewenang penuh untuk memutuskan perselisihan interkoneksi dan pengembangan SDM, sementara penyelenggara mau tidak mau harus menyesuaikan perencanaan usahanya ke depan.

Proses perumusan pengaturan interkoneksi diatas saat ini sedang ditempuh oleh Ditjen Postel sebagai regulator di sektor telekomunikasi dan tulisan ini merupakan bagian dari konsultasi publik untuk penyempurnaan pengaturan yang sedang dirumuskan.

Dampak implementasi regulasi interkoneksi berbasis biaya

Implementasi pengaturan interkoneksi yang berbasis biaya akan berdampak terhadap pengaturan tarif pungut, hal ini disebabkan biaya interkoneksi merupakan bagian dari tarif pungut, khususnya tarif pungut panggilan interkoneksi. Dengan demikian akan berpengaruh kepada pengaturan tarif pungut. Ditjen Postel telah merumuskan Rancangan Peraturan Menteri (RPM) tentang tarif pungut jasa teleponi dasar melalui jaringan tetap (PSTN) dan tarif pungut jasa teleponi dasar melalui jaringan bergerak selular (STBS).

Pengaturan tarif pungut tersebut akan mengatur tata cara penetapan dan perhitungan tarif pungut awal dan tarif pungut perubahan. Tarif pungut awal adalah tarif pungut yang ditetapkan pada awal implementasi biaya interkoneksi berbasis biaya, sedangkan tarif pungut perubahan adalah tarif pungut yang ditetapkan setiap tahunnya dari tarif pungut awal.

Dengan perhitungan biaya interkoneksi berbasis biaya, maka formula tarif pungut juga ditetapkan dengan berbasis biaya yaitu sebagai berikut :

Secara garis besar, materi RPM tersebut sebagai berikut:

• Tarif pungut PSTN, tarif pungut awal menggunakan metode LRIC Top Down dan tarif pungut perubahan menggunakan metode Price Cap;

• Tarif pungut STBS, tarif pungut awal menggunakan metode LRIC Top Down dan tarif pungut perubahan menggunakan floor price dari perhitungan interkoneksi Bottom Up;

Aspek lain yang diatur dalam pengaturan tarif pungut adalah pengaturan tarif pungut untuk penyelenggara dominan, dalam rangka menghindari praktek predatory pricing dan abuse of dominant. Disamping itu juga diatur tata cara filing dan sosialisasi dari penetapan besaran tarif pungut.

Dari uraian di atas, maka telah dirumuskan draft pengaturan interkoneksi berbasis berbasis biaya dan perangkat regulasinya, yaitu sebagai berikut:

  1. Rancangan Peraturan Menteri tentang Interkoneksi Penyelenggaraan Telekomunikasi
    • Lampiran 1 tentang Metode Perhitungan Biaya Interkoneksi Penyelenggaraan Telekomunikasi
    • Lampiran 2 tentang Standar Akuntansi : Metode Pengalokasian Biaya dan Laporan Finansial kepada Regulator
    • Lampiran 3 tentang Besaran Biaya Interkoneksi
    • Lampiran 4 tentang Petunjuk Penyusunan Dokumen Penawaran Interkoneksi (P2DPI)
    • Lampiran 5 tentang Aturan Pokok Akses ke Fasilitas Penting Interkoneksi
    • Lampiran 6 tentang Tata Cara Penyelesaian Perselisihan Interkoneksi
  2. Kepdirjen Penetapan Buku Panduan
    • Lampiran tentang Petunjuk Perhitungan Biaya Interkoneksi Model Jaringan Tetap Bottom Up (buku manual) (piranti lunak)
    • Lampiran tentang Petunjuk Perhitungan Biaya Interkoneksi Model Jaringan Bergerak Bottom Up (buku manual) (piranti lunak)
  3. Rancangan Peraturan Menteri tentang Tata Cara Penetapan Tarif Awal dan Tarif Perubahan Jasa Teleponi Dasar melalui Jaringan Tetap
  4. Rancangan Peraturan Menteri tentang Tata Cara Penetapan Tarif Perubahan Jasa Teleponi Dasar melalui Jaringan Bergerak Selular

Masukan dapat disampaikan dengan mengikuti format tata cara penyampaian tanggapan dan dapat disampaikan melalui e-mail :dittel@postel.go.id . Seluruh masukan akan dipublikasikan melalui web site Ditjen Postel.

Banner `Contact Center`
Banner `Layanan Ditjen SDPPI`
Banner `IFaS Fest 2019`
Banner `eKinerja`
Banner `Sistem Informasi Data Statistik`
Banner `SDPPI Maps`
Banner `Infografis`